Waren NATOs Osterweiterungen ein gebrochenes Versprechen?

[The West] have lied to us many times, made decisions behind our backs, placed us before an accomplished fact. This happened with NATO’s expansion to the East, as well as the deployment of military infrastructure at our borders. — Vladimir Putin.

Nicht nur der russische Präsident Vladimir Putin bezichtigt die westlichen NATO-Mitgliedsstaaten Russland bei den NATO-Osterweiterungen hintergangen zu haben. In den Diskussionen zum belasteten Verhältnis zwischen Russland und der NATO ist öfters das Argument zu hören, dass die NATO mit ihrer Osterweiterungen in den Jahren 1999 und 2004 ein Versprechen gebrochen hätte, welches im Rahmen der deutschen Wiedervereinigung an die Sowjetunion abgegeben worden sei (siehe beispielsweise: Nick Ottens, “Russia’s Crimea invasion Follows Decades of Perceived Humiliation“, Offiziere.ch, 03.05.2014). Ob die NATO mit der Ausdehnung über die Grenzen von 1991 hinweg tatsächlich ein Versprechen oder gar eine Vereinbarung brach, stellt eine wichtige moralische Beurteilung des Verteidigungsbündnisses dar. Dies ist um so wichtiger, weil die NATO sich 1999 bei der Operation “Allied Force” über internationales Recht hinwegsetzte und die damalige Bundesrepublik Jugoslawien ohne Zustimmung des UN-Sicherheitsrats bombardierte. Kritiker der NATO könnten sowohl die Operation “Allied Force” wie auch die Osterweiterung als eine offensive Form der Machtausdehnung auslegen. Damit wäre das Bedrohungsempfinden Russlands gegenüber dem westlichen Verteidigungsbündnis ansatzweise begründet.

Offiziere.ch widmete sich diesem Thema bereits 2015 mit einem Artikel, welcher hiermit unter Berücksichtigung von neuen, Ende 2017 de-klassifizierten Dokumenten komplett neu verfasst wurde. Die Fragestellung bleibt jedoch gleich: Konnte Russland basierend auf der Zusicherung westlicher Staaten davon ausgehen, dass die NATO ihren Einflussbereich nicht weiter nach Osten ausdehnen würde? Inwiefern war die NATO-Osterweiterung ein gebrochenes Versprechen oder gar ein Verstoss gegen eine Vereinbarung?

Bei der Beantwortung der Fragestellung muss zwischen zwei unterschiedlichen, sich aber gegenseitig beeinflussenden und teilweise überlappenden Verhandlungsstränge unterschieden werden, welche in den Kapiteln 1 und 2 untersucht werden: die Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung und diejenigen über eine neue europäische Sicherheitsarchitektur. Zusätzlich wird im Kapitel 3 das für das weitere Verhältnis zwischen der NATO und Russland entscheidende Jahr 1999 miteinbezogen, in welchem es zum eigentlichen Vertrauensbruch zwischen Russland auf einer, der USA, der NATO und ihrer Mitgliedsstaaten auf der anderen Seite gekommen war.

1 – Die Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung

Mit dem Fall der Berliner Mauer und der Öffnung der innerdeutschen Grenze im Herbst 1989 stellte sich für die Deutsche Demokratische Republik (DDR) die Frage der Existenzberechtigung. Der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl nutzte die Gunst der Stunde und strebte eine möglichst schnelle Wiedervereinigung an. Diesbezügliche Pläne deutete er bereits am 17. November 1989 gegenüber dem U.S.-Präsidenten George H. W. Bush an.

Auf politischer Ebene kam die deutsche Wiedervereinigung das erste Mal im Zehn-Punkte-Programm Kohls am 28. November 1989 zur Sprache. Da nur eine handvoll Politiker über das Vorhaben unterrichtet waren, überraschte er mit dem vorgeschlagenen abgestuften Vorgehen zur Vereinigung Deutschlands und Europas sowohl internationale wie auch deutsche Politiker. In den zehn Punkten wird zwar festgehalten, dass der in den 1970er-Jahren durch die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) für die europäische Sicherheit wichtige Prozess weiterentwickelt werden soll, dass weitreichende und zügige Schritte in der Abrüstung und Rüstungskontrolle erfolgen sollen, und dass ein Zustand des Friedens in Europa erreicht werden soll, doch die Frage der Bündniszugehörigkeit eines wiedervereinigten Deutschlands wurde darin nicht angesprochen (Markus Lingen, “Kalender: 28.11.1989, Geschichte der CDU, Konrad-Adenauer-Stiftung“).

WAIDHAUS, GERMANY - DECEMBER 23: Federal Foreign Minister Hans-Dietrich Genscher and Czechoslovakian Foreign Minister Jiri Dienstbier symbolic cut the barb wire fence at the border of Germany and Czech Republic on December 23, 1989, in Waidhaus, Germany. The year 2014 marks the 25th anniversary of the fall of the Berlin Wall. (Photo by Thomas Imo/Photothek via Getty Images)***Local Caption*** Hans-Dietrich Genscher; Jiri Dienstbier

Der deutsche Aussenminister Hans-Dietrich Genscher und der tschechoslowakische Aussenminister Jiri Dienstbier haben am 23. Dezember 1989 in Waidhaus, Deutschland, symbolisch den Stacheldrahtzaun an der Grenze zwischen Deutschland und Tschechien durchgeschnitten.

Diese Frage wurde das erste Mal Ende Januar 1990 durch den deutschen Aussenminister Hans-Dietrich Genscher aufgegriffen. In einer Rede in der Evangelischen Akademie in Tutzing schlug Genscher ein wiedervereinigtes Deutschland innerhalb der NATO vor, bei dem die NATO-Strukturen sich jedoch nicht auf das Gebiet der DDR ausdehnen sollten. Er argumentierte, dass die Wiedervereinigung Deutschlands zu keiner Beeinträchtigung der sowjetischen Sicherheitsinteressen führen dürften. Aus diesem Grund sollte die NATO auf eine Expansion nach Osten und auf eine Annäherung an die sowjetische Grenze verzichten. Die Basis für die zukünftige europäische Sicherheitsarchitektur sah Genscher in einer kooperativen Zusammenarbeit zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt, welche sich zukünftig stärker auf eine politische Rolle konzentrieren sollten (U.S. Departement of State, “U.S. Embassy Bonn Confidential Cable to Secretary of State on the Speech of the German Foreign Minister: Genscher Outlines His Vision of a New European Architecture“, The National Security Archive, 01.02.1990).

Auf den Textausschnitt klicken um das gesamte Dokument zu lesen.

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Die sogenannte “Tutzing Formel” bildete die Basis für die ersten Verhandlungen zwischen dem U.S.-Aussenminister James A. Baker und dem Generalsekretär des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei der Sowjetunion Michail Gorbatschow anfangs Februar 1990. Dabei versicherte Baker drei Mal, dass die NATO sich “keinen Zentimeter nach Osten” bewegen werde, und dass eine NATO-Expansion auch für die USA unakzeptabel sei (“Record of Conversation between Mikhail Gorbachev and James Baker in Moscow. (Excerpts)“, The National Security Archive, 09.02.1990). Danach hielt Baker auf einer Notiz fest: “End result: Unified Ger. anchored in a changed (polit.) NATO — whose juris. would not move eastward!” (Mary Elise Sarotte, “A Broken Promise?“, Foreign Affairs, 11.08.2014).

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Baker: I want to ask you a question, and you need not answer it right now. Supposing unification takes place, what would you prefer: a united Germany outside of NATO, absolutely independent and without American troops; or a united Germany keeping its connections with NATO, but with the guarantee that NATO’s jurisprudence or troops will not spread east of the present boundary?
Gorbachev: We will think everything over. We intend to discuss all these questions in depth at the leadership level. It goes without saying that a broadening of the NATO zone is not acceptable.
Baker: We agree with that.

Quelle: “Record of Conversation between Mikhail Gorbachev and James Baker in Moscow. (Excerpts)“, The National Security Archive, 09.02.1990).

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Erst nach der “London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance” am Ende des NATO-Gipfels anfangs Juli 1990 führte die Sowjetunion die Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung weiter. Diese Erklärung sah eine Aufwertung der politischen Komponenten innerhalb der NATO sowie eine Stärkung der KSZE vor. Nach einem bilateralen Treffen zwischen Kohl und Gorbatschow im Juli 1990 und einem emotional geführten Telefongespräch im September des gleichen Jahres, überzeugte (bzw. “kaufte” für 15 Milliarden Deutsche Mark) Kohl Gorbatschow für eine NATO-Mitgliedsschaft des wiedervereinigten Deutschlands. Die dabei vereinbarten Bedingungen wurden am Schluss der Verhandlungen im “Zwei-plus-Vier-Vertrag” formell festgehalten, welcher am 12. September 1990 in Moskau unterzeichnet wurde. Im Artikel 5 des Vertrages werden folgende Punkte festgehalten:

  • Bis zum vollständigen sowjetischen Truppenabzug aus der DDR dürfen ausschliesslich nicht in die NATO integrierte Kräfte der Deutschen Bundeswehr im Territorium der ehemaligen DDR eingesetzt werde.
  • Die Mannschaftsstärke und der zahlenmässige Umfang des Equipments der US-amerikanischen, britischen und französischen Truppen, welche in Berlin stationiert sind, dürfen nicht erhöht werden.
  • Nachdem die sowjetischen Truppen abgezogen wurden, können der NATO zugewiesene deutsche, jedoch keine ausländischen Kräfte und auch keine Nuklearwaffen auf dem Gebiet der ehemaligen DDR stationiert werden.

Bei der Wiedervereinigung Deutschlands war die zukünftige Bündniszugehörigkeit ein wesentlicher Verhandlungspunkt. Die mündliche Zusicherung, dass die NATO nicht nach Osten expandieren würde, und die “London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance” waren entscheidende Faktoren, dass nach anfänglichen Bedenken Gorbatschows einer NATO-Mitgliedschaft des wiedervereinigten Deutschlands zugestimmt wurde. Die westlichen Zusicherungen müssen jedoch in dem damaligen Kontext beurteilt werden, dass die Auflösung des Warschauer Pakts noch nicht absehbar war, und dass Deutschland mit der Oder-Neisse-Grenze mit Polen direkt an ein Mitgliedsstaat des Warschauer Pakts grenzte (Mark Kramer, “The Myth of a No-NATO-Enlargement Pledge to Russia“, The Washington Quarterly, vol. 32, no. 2, April 2009, p. 39–61). Bakers “not one inch eastward” bezog sich auf das Gebiet der ehemaligen DDR — nicht mehr und nicht weniger — was konsequenterweise auch im “Zwei-plus-Vier-Vertrag” formell festgehalten wurde.

Bundeskanzler Helmut Kohl und Michail Gorbatschow im November 1990 in Bonn. (Foto: Schambeck, Bundesregierung).

Bundeskanzler Helmut Kohl und Michail Gorbatschow im November 1990 in Bonn. (Foto: Schambeck, Bundesregierung).

2 – Die Verhandlungen über eine neue europäische Sicherheitsarchitektur

Gegenüber Gorbatschow wurde von westlicher Seite immer wieder betont, dass die USA und die NATO die Interessen der Sowjetunion berücksichtigen würden. Beispielsweise versicherte Bush Gorbatschow während des Gipfeltreffens in Malta anfangs Dezember 1989 mündlich, dass die USA die Umbrüche in Osteuropa nicht zum Schaden der Sowjetunion ausnutzen würden. (Svetlana Savranskaya und Tom Blanton, “NATO Expansion: What Gorbachev Heard“, National Security Archive, 12.12.2017). Im Februar 1990 diskutierte Genscher im Rahmen der Verhandlungen über eine deutsche Wiedervereinigung mit dem britischen Aussenminister Douglas Hurd die Möglichkeit einer NATO-Osterweiterung in das Gebiet der zentral- und osteuropäischen Staaten. Er vertrat dabei die Meinung, dass die Sowjetunion Sicherheiten benötigen würde, dass beispielsweise die polnische Regierung nicht eines Tages den Warschauer Pakt verlassen und am Folgetag der NATO beitreten könnte. (“Mr. Hurd to Sir C. Mallaby (Bonn). Telegraphic N. 85: Secretary of State’s Call on Herr Genscher: German Unification“, The National Security Archive, 06.02.1990). Auch gegenüber Baker gab Genscher zu verstehen, dass die NATO weder auf das Gebiet der ehemaligen DDR, noch irgendwo anders im zentral- bzw. osteuropäischen Raum ausgedehnt werden sollte. Dieser Auffassung stimmte Baker zu (Joshua R. Itzkowitz Shifrinson, “Deal or No Deal?: The End of the Cold War and the U.S. Offer to Limit NATO Expansion“, International Security, vol. 40, no. 4, 10.05.2016, p. 22). Später, im April 1990, versicherte auch Hurd Gorbatschow, dass Grossbritannien nichts unternehmen würde, was die sowjetischen Interessen und deren Würde beeinträchtigen könnte. In diesem Treffen formulierte Gorbatschow seine Idee einer europäischen Sicherheitsarchitektur, welche das Territorium vom Atlantik bis zum Ural umfassen sollte (“Sir R. Braithwaite (Moscow). Telegraphic N. 667: ‘Secretary of State’s Meeting with President Gorbachev.’“, The National Security Archive, 11.04.1990). Ein Bericht von Baker an Bush nach einem Treffen mit dem sowjetischen Aussenminister Eduard Shevardnadze am 4. Mai 1990 beschreibt stellvertretend den Wortlaut der westlichen Staatschefs gegenüber Gorbatschow wie folgt:

I used your speech and our recognition of the need to adapt NATO, politically and militarily, and to develop CSCE to reassure Shevardnadze that the process would not yield winners and losers. Instead, it would produce a new legitimate European structure – one that would be inclusive, not exclusive. — Stellungnahme des U.S.-Aussenminister James A. Baker an den U.S. Präsident George H. W. Bush.

In einem späteren Treffen im Mai 1990 äusserte Gorbatschow gegenüber Baker erste Bedenken, dass die USA die osteuropäischen Staaten von der Sowjetunion abtrennen möchten. Gleichzeitig schlug er vor, dass sowohl die NATO wie auch der Warschauer Pakt durch eine neue übergreifende Sicherheitsarchitektur ersetzt werden sollten. Baker wiederholte seinen Standpunkt, dass es nicht das Ziel der USA sei, Osteuropa von der Sowjetunion zu trennen. Das Interesse der USA läge an der Bildung eines stabilen Europas in Zusammenarbeit mit der Sowjetunion. In neun Punkten stellte er die Transformation der NATO zu einer politischen Organisation, die Stärkung der Sicherheitsstrukturen innerhalb Europas auf Basis der Weiterentwicklung der KSZE, die Sicherstellung eines nicht mit Massenvernichtungswaffen gerüsteten Deutschlands und den Einbezug der sowjetischen Sicherheitsinteressen in Aussicht (Record of Conversation between Mikhail Gorbachev and James Baker in Moscow, p. 3f, 19, 21ff). Dies führte schliesslich am NATO-Gipfeltreffen im Juli 1990 zur “London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance”, welche die Verhandlungen für die deutsche Wiedervereinigung ermöglichte und von sowjetischer Seite als einen wichtigen Meilenstein für die Zukunft der europäischen Sicherheitsarchitektur betrachtet wurde. Gorbatschow konnte mit dieser Deklaration gegen die Hardliner in den eigenen Reihen antreten und argumentieren, dass es die USA mit der Transformation der europäischen Sicherheitsarchitektur mit Einbezug der Sowjetunion ernst meine. Die Auflösung des Warschauer Pakts am 1. Juli 1991 und die Auflösung der Sowjetunion Ende 1991 veränderte die europäische Sicherheitsstruktur jedoch grundlegend und kreierte im mittel- und osteuropäischen Raum ein nicht zu unterschätzendes Machtvakuum.

US President George Bush (L) shares a joke with Soviet leader Mikhail Gorbachev (R) on December 03, 1989 on board the soviet cruise "Maxim Gorki", shipdocked at Marsaxlokk harbour, during their joint press conference at the end of their two-day first summit meeting. This summit is viewed as the official end of the Cold War. (Photo credit should read JONATHAN UTZ/AFP/Getty Images)

U.S.-Präsidenten George H. W. Bush und Generalsekretär des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei der Sowjetunion Michail Gorbatschow während des Gipfeltreffens in Malta anfangs Dezember 1989.

There is evident movement in NATO towards a transformation, with an emphasis on the political range of action. In London, a big step was taken to throw off the shackles of the past. The fact that the Soviet Union is no longer regarded as an enemy by the West is very important for the development of plans for the future. — Michail S. Gorbatschow in einem Vier-Augen-Gespräch mit Helmut Kohl am 15. Juli 1990 in Moskau.

Vor der Auflösung des Warschauer Pakts und der Sowjetunionen waren das U.S.-Aussen- und das U.S.-Verteidigungsministerium gegen eine Expansion der NATO, welche als eine anti-sowjetische Koalition aufgefasst hätte werden können (“U.S. Department of State, European Bureau: Revised NATO Strategy Paper for Discussion at Sub-Ungroup Meeting“, The National Security Archive, 22.10.1990). Die Bush-Administration folgte dieser Empfehlung, welche auch von den übrigen NATO-Mitgliedsstaaten mitgetragen wurde. So hatte beispielsweise der britische Premierminister John Major noch im März 1991 versichert, dass eine NATO-Mitgliedschaft für osteuropäische Staaten nicht in Frage kommen würde (“Ambassador Rodric Braithwaite Diary“, The National Security Archive, 05.03.1991, p. 3). NATO-Generalsekretär Manfred Wörner bestätigte am 1. Juli 1991 einer Delegation des Obersten Sowjets in Russland, dass sich im Nordatlantikrat 13 der 16 Mitgliedsstaaten gegen eine Expansion der NATO ausgesprochen hätten (“Memorandum to Boris Yeltsin from Russian Supreme Soviet Delegation to NATO HQs“, The National Security Archive, 03.07.1991). Dieser Standpunkt blieb bis zur Auflösung der Sowjetunion Ende 1991 gültig. Bush hatte sich in der sogenannten “Chicken Kiev” Rede am 1. August 1991 sogar gegen die Unabhängigkeit der Ukraine ausgesprochen, weshalb er anschliessend von ukrainischen Nationalisten und konservativen Politikern in den USA heftig kritisiert wurde (“After the Summit; Excerpts From Bush’s Ukraine Speech: Working ‘for the Good of Both of us’“, The New York Times, 02.08.1991). Nach der Auflösung der Sowjetunion änderte sich der Ton in den USA jedoch schlagartig – auch weil 1992 die Wahl der zweiten Amtszeit für Bush vor der Tür stand (welche er jedoch nicht schaffte). In der “Ansprache zur Lage der Union” im Januar 1992 sagte Bush: “By the grace of God, America won the cold war. […] A world once divided into two armed camps now recognizes one sole and pre-eminent power, the United States of America.”

Now the West has no argument to say no to Poland. Until now the West has been using the argument, ‘We don’t want to upset the Russians.’ Now we will see the true intentions of the West toward Poland. — Andrzej Drzycimski, Sprecher des polnischen Präsidenten Lech Walesa nach der Rede von Boris Jelzin im August 1993 in Warschau zitiert in Jane Perlez, “Yeltsin ‘Understands’ Polish Bid for a Role in NATO“, The New York Times, 26.08.1993).

Es war paradoxerweise ausgerechnet der russische Präsident Boris Jelzin, welcher die Möglichkeit einer NATO-Osterweiterung wieder zur Diskussion gestellt hatte. In einer Rede im August 1993 in Warschau und später in Prag versicherte er, basierend auf die KSZE-Schlussakte von Helsinki, dass jeder Staat eigenständig über eine Allianzzugehörigkeit bestimmen könne. Damit hatte er Polen grünes Licht für eine NATO-Mitgliedschaft gegeben (“Your October 6 Lunch Meeting with Secretary Aspin and Mr. Lake“, The National Security Archive, 05.10.1993, p. 4). Unter innenpolitischem Druck ruderte Jelzin jedoch schon bald wieder zurück (Talbott, p. 95ff). In einem Brief Mitte September 1993 an U.S.-Präsident Bill Clinton erinnerte er daran, dass basierend auf den Gesprächen zur Wiedervereinigung Deutschlands eine NATO-Osterweiterung nicht in Frage käme. Was ihm eigentlich vorschwebe, sei eine neue europäische Sicherheitsarchitektur, in welcher Russland mit integriert sei, zur kollektiven Prävention und Lösung von Krisen. Dies könne auch auf der Grundlage einer transformierten NATO geschehen, wobei die Beziehung der NATO zu Russland im Vergleich zu den osteuropäischen Staaten einen privilegierteren Status erhalten sollte (“Retranslation of Yeltsin Letter on NATO Expansion“, The National Security Archive, 09.10.1993).

Auf U.S.-amerikanischer Seite führte Jelzins Brief zur Idee der “Partnership for Peace” (PfP), welche erstmals am 22. Oktober 1993 von U.S.-Staatssekretär Warren Christopher Jelzin unterbreitet wurde. Jelzin wurde dabei versichert, dass die PfP alle europäischen Staaten inklusive Russland umfassen sollte. Christopher erwähnte in seinem Gespräch jedoch auch, dass die PfP als Basis für eine langfristige NATO-Mitgliedschaft diene – “PFP [sic!] today, enlargement tomorrow”. Jelzin und seine Berater überhörten jedoch diesen Teil der Botschaft (“Secretary Christopher’s Meeting with President Yeltsin, 10/22/93, Moscow“, The National Security Archive, 25.10.1993). Vielmehr fassten sie die PfP als eine Nachfolgeorganisation der NATO auf (Svetlana Savranskaya and Tom Blanton, “NATO Expansion: What Yeltsin Heard“, National Security Archive, 16.03.2018). Im direkten Gespräch im Januar 1994 informierte Clinton Jelzin, dass die USA eine NATO-Osterweiterung zwar nicht beschleunigen wolle, dass Russland in dieser Frage jedoch kein Veto-Recht besitze.

Als Reaktion auf eine von U.S.-Staatssekretär Richard Holbrooke initiierte NATO-Studie über das “wie und warum” neuer Mitgliedsstaaten unterstrich Jelzin in einem Brief an Clinton noch einmal seine Hoffnung, dass die KSZE zu einer vollwertigen europäischen Sicherheitsorganisation ausgebaut werden würde (“Official Informal No. 248 ‘Boris-Bill Letter’“, The National Security Archive, 06.12.1994). Verärgert über Holbrookes vorpreschen, verweigerte der russische Aussenminister Andrei Kozyrev im Dezember 1994 die Unterschrift zur PfP. Ausserdem überraschte Jelzin Clinton am Gipfeltreffen der KSZE in Budapest mit der Frage, weshalb die NATO-Mitgliedsstaaten gegenüber Russland Misstrauen sähen würden. Clinton stellte daraufhin noch einmal klar, dass kein Staat ausserhalb der NATO bei einem Beitrittsentscheid ein Veto-Recht besitzen würde (Elaine Sciolino, “Yeltsin Says Nato Is Trying to Split Continent Again“, The New York Times, 06.12.1994). Im Mai 1995 unterstrich Clinton bei einem Treffen mit Jelzin, dass die NATO-Mitgliedschaft mittel- und osteuropäischer Staaten nicht verhinderbar sei, dass aber der Zeitpunkt des Beitritts beeinflusst werden kann. Danach schien sich Jelzin zunehmend mit der NATO-Osterweiterung abzufinden, sollte sie nach den russischen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 1996 stattfinden und dadurch für ihn keinen negativen innenpolitischen Einfluss haben (“Summary Report on One-on-One Meeting between Presidents Clinton and Yeltsin, May 10, 1995, Kremlin“, The National Security Archive, 10.05.1995).

Innenpolitisch sah die Situation in Russland jedoch anders aus. Nicht überraschend sahen die russischen Militärs die NATO-Osterweiterung als Bedrohung (so festgehalten in der russischen Militärdoktrin vom November 1993). Auch in der Duma regte sich zunehmend Widerstand: In einer geschlossenen Anhörung im April 1995 wurde die Sorge geäussert, dass die USA das Machtgefälle zu Russland dermassen ausnutzen wolle, dass Russland dauerhaft den Status eines Junior-Partners behalten würde. Die NATO-Osterweiterung wurde als Bedrohung für die nationalen Sicherheitsinteressen Russlands und für die Sicherheit Europas betrachtet. Das Ignorieren russischer Interessen wurde als eine Isolierung Russlands vom Rest Europas wahrgenommen (Vladimir Lukin, “Information Memorandum on the Results of the Parliamentary Hearing on the Subject: ‘Russian-American Relations’“, Committee of Foreign Affairs, 25.04.1995).

Es ist zwar richtig, dass sich der “Zwei-plus-Vier-Vertrag” nur auf die Wiedervereinigung Deutschlands bezogen hat, und dass es ansonsten keine schriftliche Zusicherung gibt, dass sich die NATO nicht nach Osteuropa ausdehnen würde. Trotzdem können die informellen und formellen Gespräche sowie die Verhandlungen über eine neue europäische Sicherheitsarchitektur, welche nach der Wiedervereinigung Deutschlands weitergeführt wurden, nicht einfach ausgeblendet werden. Am Schluss seiner Funktion als Staatspräsident der Sowjetunion wurde Gorbatschow glaubhaft versichert, dass die NATO sich nicht in das Gebiet der zentral- und osteuropäischen Staaten ausdehnen würde. Gleichzeitig muss jedoch auch berücksichtigt werden, dass mit der Auflösung des Warschauer Pakts und der Sowjetunion sich die europäische Sicherheitsstruktur grundlegend verändert hatte. Das damit entstandene Machtvakuum konnte nebst der NATO weder Russland noch irgend eine andere europäische Sicherheitsorganisation ausfüllen. Im Gegenteil: Mit all den politischen und ökonomischen Turbulenzen in Russland konnte eine stabile Zukunft im osteuropäischen Raum nicht als garantiert angenommen werden. Nicht primär die NATO, sondern die mittel- und osteuropäischen Staaten wollten aus sicherheitspolitischen Überlegungen um jeden Preis eine NATO-Mitgliedschaft. Im Gegensatz zu Gorbatschow wurde Jelzin von Anfang an klar gemacht, dass eine NATO-Mitgliedschaft der mittel- und osteuropäischen Staaten unvermeidbar sei. Schliesslich war es ausgerechnet Jelzin, welcher mit seinen Reden in Warschau und Prag sowie mit der Abstützung auf die KSZE-Schlussakte von Helsinki den Ball ins Rollen gebracht hatte.

3 – Der Vertrauensbruch 1999

Die NATO-Operation "Allied Force" 1999 wurde nicht vom UN Sicherheitsrat autorisiert.

Die NATO-Operation “Allied Force” 1999 wurde nicht vom UN Sicherheitsrat autorisiert.

Wie zwischen Clinton und Jelzin vereinbart, wurde die Ankündigung einer NATO-Osterweiterung bis nach Ende der russischen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen aufgeschoben. Da eine Verhinderung der NATO-Osterweiterung aufgrund wirtschaftlicher und militärischer Schwäche nicht möglich war, versuchte Russland bei den Entscheidungsprozessen der NATO ein Mitspracherecht einzufordern. Deshalb wurde bereits vor dem NATO-Gipfeltreffen von 1997 mit Russland ein “Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security” unterzeichnet und ein “NATO-Russia Permanent Joint Council” geschaffen. Faktisch erhöhte dies das Mitspracherecht Russlands in der NATO jedoch nicht, was 1999 mit der NATO-Operation “Allied Force” offensichtlich wurde.

Am NATO-Gipfeltreffen anfangs Juni 1997 wurden Polen, Tschechien und Ungarn Beitrittsverhandlungen angeboten mit der Aussicht bis zum Jahre 1999 der NATO beitreten zu können. Für Russland bedeutet dies zwar keine Überraschung, jedoch trotzdem eine Niederlage. Nicht nur stellte sich Russland gegen die NATO-Osterweiterung, sondern dieser Entscheid kam einer Absage der von Moskau vorgeschlagenen pan-europäischen Sicherheitsarchitektur “zweiter Generation” mit Einbezug Russlands gleich und wies auf eine zunehmende Verlagerung des Machtgleichgewichts auf dem europäischen Kontinent zu Ungunsten Russlands hin. (Mike Bowker und Cameron Ross, “Russia After the Cold War“, Routledge, 2000, p. 344).

Madeleine, don’t you understand we have many Kosovos in Russia? — Russischer Aussenminister Igor Ivanov zur U.S.-amerikanischen Aussenministerin Madeleine Albright im Winter 1998 zitiert in Talbott, p. 301.

Das war jedoch nicht der einzige Entscheid der USA und der NATO, welche gegen die Interessen Russlands gerichtet war. Bereits im Oktober 1998 gab Jelzin Clinton zu verstehen, dass eine Intervention der NATO im Kosovokrieg, wie es bereits im Bosnienkrieg der Fall war, von Russland vehement abgelehnt würde. Aus russischer Sicht wäre dies nach Bosnien und Irak das dritte Mal bei dem die USA ihren Willen mit Gewalt durchsetzen und sich dabei als Weltpolizisten aufspielen würden, ohne die russischen Interessen miteinzubeziehen. Zusätzlich sahen die Russen Parallelen zum Konflikt in Tschetschenien, wobei Russland eine zu Serbien vergleichbare Stellung einnahm. Mit dem Veto-Recht im UN-Sicherheitsrat hatte Russland die Möglichkeit eine UN-Resolution, welche eine militärische Intervention der NATO im Kosovo autorisiert hätte, zu verunmöglichen (Talbott, p. 300f).

Am 24. März 1999, also nur zwölf Tage nach der Aufnahme Polens, Tschechiens und Ungarns als neue Mitgliedsstaaten, bombardierte die NATO ohne Autorisierung des UN-Sicherheitsrats Ziele in der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien, welche militärtechnisch, kulturell und religiös mit Russland verbunden war. Darüber hinaus legte die NATO während ihrem Gipfeltreffen vom April 1999 in ihrem neu überarbeiteten strategischen Konzept fest, dass konventionelle NATO-Truppen die Fähigkeit aufweisen müssten, ausserhalb des Bündnisgebietes militärische Operationen durchzuführen (die Grundlage der sogenannten “out-of-area” Einsätze). Aus russischer Sicht wandelte sich damit das nordatlantische Verteidigungsbündnis zu einem offensiven militärischen Sicherheitsinstrument des Westens – ein klarer Vertrauensbruch, nachdem die Russen die NATO-Osterweiterung hinnehmen mussten. Es erstaunt deshalb nicht, dass Russland später bei dem von U.S.-Präsident George W. Bush vorangetriebenen US/NATO-Raketenschutzschild der Zusicherung, dass dieses Projekt nicht zur Neutralisierung der russischen Zweitschlagfähigkeit gedacht sei, wenig Glauben schenkte.

In Reaktion auf die Bombardierungen der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien kam es vor der U.S.-Botschaft in Moskau zu gewalttätige Ausschreitungen. Russland zog ausserdem ihre militärische Vertretung aus dem NATO-Hauptquartier ab, reduzierte ihren Verbindungsstab bei der NATO, suspendierte alle PfP-Aktivitäten und brach alle Arbeitssitzungen des “NATO-Russia Permanent Joint Councils” ab. Aber auch die Beziehungen zu den USA verschlechterten sich nachhaltig, was beispielsweise am OSZE-Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs in Istanbul im November 1999 zwischen Clinton und Jelzin offensichtlich wurde. Insbesondere die U.S-amerikanische Kritik an der russischen Kriegsführung während des Zweiten Tschetschenienkriegs wurde nicht nur als eine unzulässige Einmischung in die innerstaatlichen Angelegenheiten Russlands aufgefasst, sondern als Doppelmoral: Aus russicher Sicht nahmen sich die USA im Rahmen der NATO-Operation “Allied Force” das Recht die Bundesrepublik Jugoslawien zu bombardieren, prangerten jedoch gleichzeitig den russischen Einsatz von Bombern in Tschetschenien als unverhältnismässig an. Mit dem Rücktritt von Jelzin Ende 1999 und der Wahl von Putin am 26. März 2000 wurde gleichzeitig auch klar, dass die Zeit der “pro-westlichen” Reformer in Russland zu einem Ende gekommen war und ein stärkerer eigenständiger, selbstbewusster und nationalistischer politischer Kurs eingeschlagen wird (Talbott, p. 306, 361ff, 367).

View from downtown Belgrade to the building of the headquarters of Yugoslav President Slobodan Milosevic's Socialist Party, which was hit during the early morning NATO air attack on Belgrade, 21 April 1999.

Blick von der Innenstadt Belgrads auf das Gebäude des Hauptsitzes der sozialistischen Partei des jugoslawischen Präsidenten Slobodan Milosevic, welches am frühen Morgen des NATO-Luftangriffs auf Belgrad, 21. April 1999, getroffen wurde.

Fazit

Weder wurde mit der Sowjetunion noch mit Russland jemals eine nach internationalem Recht bindende Vereinbarung getroffen, welche die Aufnahme von neuen NATO-Mitgliedsstaaten in Mittel- und Osteuropa ausschliessen würde. Im Gegenteil, wie Jelzin 1993 richtig bemerkt hatte, kann basierend auf der KSZE-Schlussakte von Helsinki jeder Staat selber über eine Allianzzugehörigkeit bestimmen. Zwar handelt es sich bei diesem Dokument nicht um ein völkerrechtlicher Vertrag, trotzdem verpflichten sich darin die unterzeichnenden Staaten zur Achtung der Souveränität, zur Unverletzlichkeit der Grenzen, zur friedlichen Regelung von Streitfällen, zur Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten sowie zur Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Russland als international anerkannter Nachfolgestaat der Sowjetunion ist der im August 1975 durch die Sowjetunion unterschriebenen Schlussakte von Helsinki verpflichtet.

Die deklassifizierten Dokumente zeigen jedoch eindeutig auf, dass Gorbatschow wiederholt mündlich zugesichert wurde, dass die NATO sich nicht nach Osten ausdehnen würde. Sowohl in der nationalen Rechtssprechung wie auch in der internationalen Politik können auch mündliche Zusagen und Abmachungen Rechtsgültigkeit erlangen. Sogar rechtlich nicht bindende Abmachungen werden in der internationalen Politik als wichtige Instrumente betrachtet (Michael R. Gordon, “Kerry Criticizes Republican Letter to Iranian Leaders on Nuclear Talks“, The New York Times, 21.12.2017). Ausserdem muss zusätzlich berücksichtigt werden, dass solche informelle Abmachungen während des Kalten Kriegs von hoher Wichtigkeit waren (Shifrinson, 17f). Die an Gorbatschow gemachten Versprechungen im Rahmen der Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung müssen jedoch auch im damaligen Kontext betrachtet werden: Mit dem Warschauer Pakt östlich der Oder-Neisse-Grenze bezog sich die Zusicherung auf das Territorium der DDR, nicht auf Mittel- und Osteuropa. Genau dies wurde auch im “Zwei-plus-Vier-Vertrag” formell geregelt – nicht mehr und nicht weniger.

Etwas anders sieht es bei den Verhandlungen über eine neue europäische Sicherheitsstruktur aus. Mündlich wurde Gorbatschow bis am Schluss versichert, dass die westlichen Staaten nicht entgegen der Interessen der Sowjetunion agieren würden. Im Gegenteil sollte die für die Sowjetunion entscheidende “London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance” eine neuen europäische Sicherheitsarchitektur initiieren. Angedacht war eine kooperative Sicherheitsstruktur zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt, welche sich zukünftig stärker auf eine politische Rolle konzentrieren sollten. Die Auflösung des Warschauer Pakts und der Sowjetunion entzog einer solchen kooperative Sicherheitsstruktur jedoch die Grundlage und konsequenterweise wurden die Versprechungen an Gorbatschow gegenüber Jelzin nie wiederholt. Im Gegenteil wurde Jelzin von Anfang an klar gemacht, dass eine NATO-Mitgliedschaft der mittel- und osteuropäischen Staaten langfristig unvermeidbar sein wird. Zwar wurde trotz der Auflösung des Warschauer Pakts 1995 die KSZE zur Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) aufgewertet, doch die Beschlussfassung im allgemeinen Konsensprinzip (jeder Mitgliedsstaat verfügt faktisch über ein Veto, Einstimmigkeit ist bei Beschlüssen jedoch nicht Voraussetzung) schränkt die Handlungsfähigkeit der 57 Staaten umfassende OSZE stark ein. Das zeigte sich beispielhaft 2010 als es beim letztmaligen OSZE-Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs (nach 11 Jahren Pause) nicht gelang ein Aktionsplan zu verabschieden, welcher die OSZE langfristig erneuern und die Handlungsfähigkeit erhöhen sollte. (Christian Neef, “Gescheiterter OSZE-Gipfel: Staatschefs blamieren sich auf der Mammutshow“, Spiegel Online, 03.12.2010).

Russian Prime Minister Vladimir Putin walks after inspecting a new Russian fighter jet after its test flight in Zhukovksy, outside Moscow, Thursday, June 17, 2010. The new jet, Sukhoi T-50, is Russia's response to the latest U.S. F-22 Raptor fighters. (AP Photo/RIA-Novosti, Alexei Druzhinin, Pool)

Der russische Präsident Vladimir Putin nach der Inspektion eines neuen russischen Kampfflugzeugs.

Es wäre naiv auszublenden, dass mit der Auflösung des Warschauer Pakts anfangs Juli 1991 sich die europäische Sicherheitsstruktur komplett verändert hatte und in Mittel- und Osteuropa ein Sicherheitsvakuum erzeugt wurde. Aus eigenen sicherheitspolitischen Überlegungen wollten die ehemaligen europäischen Mitgliedsstaaten des Warschauer Pakts der NATO beitreten. Der grundlegende Impuls ging also nicht von der NATO, sondern von den betroffenen Staaten aus. Ausserdem war es ausgerechnet der russische Präsident Boris Jelzin, welcher mit seinen Reden in Warschau und Prag sowie mit der Abstützung auf die KSZE-Schlussakte von Helsinki den Ball ins Rollen gebracht hatte. Im Nachhinein stand Jelzin zwar kritisch zur NATO-Osterweiterung, doch dies hatte innenpolitische Gründe. Interessanterweise stellte sich später auch Putin kaum gegen die zweite NATO-Osterweiterung (Talbott, p. 415). Der politisch motivierte Vorwurf an die NATO mit ihrer Osterweiterung ein Versprechen gebrochen zu haben, wurde erst später aufgelegt und erstmals von Putin an seiner Ansprache an der Münchner Sicherheitskonferenz von 2007 vorgebracht (Vladimir Putin, “Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy“, 10.02.2007, Wikisource).

Doch auch die USA und die NATO haben sich moralisch nicht einwandfrei verhalten. Nach der NATO-Osterweiterung haben sie mit der Operation “Allied Force” und dem neuen strategischen Konzept das russische Vertrauen in die Absichten der westlichen Staaten nachhaltig zerstört. Das änderte sich auch nach 1999 nicht: Weitere Erweiterungsrunden (beispielsweise Pläne die Ukraine und Georgien als NATO-Mitgliedsstaat aufzunehmen) und das vorangetriebene US-Raketenschutzschild untergruben die Beziehungen zu Russland noch weiter. Ein wirkliches Mitspracherecht hatte Russland weder bei den Verhandlungen mit den USA noch mit der NATO. Nur eines hat sich geändert: Mit der Wahl von Putin im Jahre 2000 trat Russland erstmal wieder eigenständiger, selbstbewusster und nationalistischer auf.

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5 Responses to Waren NATOs Osterweiterungen ein gebrochenes Versprechen?

  1. Volker Birk says:

    Mit dem Artikel stimme ich weitgehend überein; er ist sehr gut recherchiert. Aber dieser Satz hier erfordert Belege:

    «Der grundlegende Impuls ging also nicht von der NATO, sondern von den betroffenen Staaten aus.»

    Schaut man sich die US-Interessen an, wie sie beispielsweise von US-Sicherheitsberater Zbigniew Brzeziński in seinem Buch “The Grand Chessboard” dargestellt werden, ist oben Zitiertes schwer vorstellbar. Aus genanntem Buch:

    «A Trans-Eurasian Security System […] Such a transcontinental security agreement should embrace an expanded NATO […] to get there, NATO must first expand»

    Unter Boris Jelzin war durchaus vorstellbar, zu einer solchen NATO-Expansion und schliesslich zum von den USA dominierten Trans-Eurasischen Sicherheitssystem im Einvernehmen mit der russischen Regierung zu kommen – schliesslich bekam Jelzin Wahlkampfhilfe von den Amerikanern und war klar ihr Mann in Russland:

    https://www.jacobinmag.com/2017/03/russia-us-clinton-boris-yeltsin-elections-interference-trump/

    Dass es dann anders gekommen ist, wird auch im Artikel richtig dargestellt. Und dass eine eigenständige russische Regierung kaum Interesse an einer NATO-Expansion haben dürfte, müsste eigentlich jedem klar sein. Inzwischen ist das wohl kein Thema mehr, führt die NATO heute doch Manöver innerhalb der ehemaligen Grenzen der Sowjetunion Manöver durch, die klar gegen Russland gerichtet sind – eine dauerhafte Provokation.

    • Johann von Ingen says:

      I speak German but I’m not fluent enough in writing so I’m responding in English, I hope you don’t mind.

      I too agree largely with the conclusion of this article, but I’d like to respond to the point you raised.

      The quote you shared is the opinion of a former high-ranking US diplomat, but was never policy. Sure, an expansion of NATO lies in US interests but I disagree that it’s fair to consider it above the will of the people of the independent nations that themselves chose to align with the alliance.

      Additionally, the Jacobin link you shared serves purely as a piece of whataboutism. Of course the US and Russia have been influencing each other for decades, that’s not what this article is about, and I think it unfair to raise it as a counter-argument.

      The mere fact that Jacobin is used to support it is a disgrace, the paper is near-communist in opinion and has so far failed to give a valid argument without basing it on communist ideology. Of course it would agree with the Russians and disagree with the US, just like it’s only capable of sympathizing with the Palestinians and Irish and anyone else declared poor and oppressed.

      Your final paragraph really shows your true colors. Of course NATO’s eastward expansion is not in Russia’s interests when it distances itself from it, yet you want to make it sound like it was America’s fault somehow. These nations joined on their own accord and preventing that would have been the undermining of the will of a dozen independent, democratic states.

      To argue that the current maneuvers are a provocation really puts the cherry on top, it should be blindingly obvious that these are in a response to a very serious and unprovoked case of westward aggression by the Russian Federation that preceded it.

  2. Die englisch- und deutschsprachige politikwissenschaftliche und zeitgeschichtliche Forschung beschäftigt sich seit Jahren mit dem Thema. Es gibt inzwischen eine Vielzahl qualifizierter Autoren, die sich zu diesem Thema kompetent geäußert haben. Zuletzt in Deutsch etwa Prof. em. Dr. Hannes Adomeit hier: https://www.baks.bund.de/sites/baks010/files/arbeitspapier_sicherheitspolitik_2018_03.pdf

    • Sehr geehrter Herr Umland,
      danke für Ihren Kommentar. Ich gebe Ihnen Recht, dass es in der englisch- und deutschsprachigen politikwissenschaftlichen und zeitgeschichtlichen Forschung eine Vielzahl Autoren zu diesem Thema gibt. Ihr Hinweis auf das Arbeitspapier von Adomeit ist natürlich als Kritik zum obigen Artikel gedacht — das ist mir schon klar. Ich wäre jedoch nicht mit der Beurteilung einverstanden, dass obiger Artikel nicht versuchen würde auf Fakten zu basieren (ich kann Ihnen gerne die komplette Quellenliste zur Verfügung stellen). Vielleicht haben Sie auch bemerkt, dass der obige Artikel grundsätzlich auf ein gleiches Fazit kommt — die einzige Differenz besteht in der moralischen Beurteilung der kumulierenden Ereignisse im Jahre 1999.

      Der obige Artikel trennt klar zwischen den Verhandlungen im Rahmen der Deutschen Wiedervereinigung und den Verhandlungen über eine neue europäische Sicherheitsarchitektur. Das wird beispielsweise im von Ihnen angehängten Arbeitspapier von Adomeit nicht gemacht. Adomeit erwähnt beispielsweise auch nicht Thomas Blantons und Svetlana Savranskayas zweite Dokumentation “NATO Expansion: What Yeltsin Heard“. Das hat vermutlich zeitliche Gründe, da Adomeits Kommentar vor dieser zweiten Dokumentation abgefasst wurde. Trotzdem, Adomeit gibt — wie übrigens “eine Vielzahl qualifizierter Autoren” — nur eine Teilsicht der gesamten Fragestellung wieder.

      Ausserdem werden im Gesamtkontext oftmals die kumulierenden Ereignisse im Jahr 1999 ausser Acht gelassen. Auch wenn diese, strikt genommen, nichts mit der Titelfrage direkt zu tun haben, erklären sie ansatzweise das Misstrauen Russlands, beispielsweise gegenüber US-amerikanischen Plänen eines Raketenschutzschildes.

  3. Es ist […] unzulässig, aus Zusicherungen bezüglich einer Ausdehnung von NATO-Kommandotrukturen und der Stationierung von NATO-Truppen auf dem Territorium der ehemaligen DDR auf etwaige Zusagen hinsichtlich einer Erweiterung des Bündnisses östlich des vereinigten Deutschlands zu schließen. […] Das Fazit ist, dass es 1990 keine belastbaren Zusicherungen und keine Verhandlungen über eine Erweiterung der NATO über die Grenzen des vereinigten Deutschlands hinaus gab. Ob die Ostweiterung sinnvoll war oder nicht, ist eine andere Frage. Mit einem Wort- oder Vertragsbruch hat dies aber nichts zu tun.

    Quelle: Hannes Adomeit, “NATO Osterweiterung: gab es westliche Garantien?“, Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier Sicherheitspolitik, Nr. 3, 2018.

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